Ucrania: ¿reconstrucción o modernización?

La reconstrucción de Ucrania es un tema que nos acompaña desde hace dos años. Se le han dedicado multitud de conferencias y artículos. Este concepto abarca no sólo la reconstrucción literal de la destrucción, sino también la adaptación de las normas a las occidentales y la integración del país en la Unión Europea.

Kyiv Post habla con Bogdan Zawadewicz, jefe de análisis de riesgos geopolíticos del BGK (Banco Nacional de Desarrollo de Polonia), sobre los mecanismos involucrados, los distintos sectores de la economía, los desafíos, las reformas, la privatización y el papel del Estado, así como del sector privado. entidades y gobiernos locales.

Michał Kujawski: En julio de 2024, la Rada Suprema aprobó una ley que permitía reanudar el proceso de privatización, detenido desde el comienzo de la invasión rusa. La cuestión es controvertida: la privatización se considera un componente clave en la reconstrucción y modernización del país. Sin embargo, hay argumentos que sugieren que si los ferrocarriles se hubieran privatizado antes del 24 de febrero de 2024, los trenes podrían no haber funcionado y una evacuación tan efectiva de los refugiados podría no haber sido posible. ¿Dónde debería trazarse la línea entre privatizar activos y mantener empresas estatales?

Bogdan Zawadewicz: Se trata de una cuestión compleja y muy controvertida. Ucrania ha tenido muchas experiencias negativas con la privatización durante los últimos 30 años, lo que influye en gran medida en las percepciones contemporáneas de estos procesos. La privatización se asocia comúnmente con la oligarquización y el enriquecimiento de una parte de las élites a expensas de los bienes públicos. No era un método para aumentar los ingresos del presupuesto estatal para proyectos de modernización y desarrollo. La privatización tampoco condujo a una mejor gestión de las empresas. Más bien, se convirtió en una herramienta para que un pequeño grupo de personas acumulara riqueza, obteniendo no sólo capital económico sino también político. Tomar el control de tierras agrícolas, fábricas y otras empresas permitió una influencia política significativa. La privatización también contribuyó a aumentar las desigualdades sociales, y la sociedad tuvo que soportar enormes costos. Esto diferencia la experiencia de Ucrania de la de otros países del antiguo bloque del Este, especialmente los de Europa Central.

Michał Kujawski: Las reformas económicas llevadas a cabo en Polonia a principios de los años 90 también tienen muchas críticas. También vimos un aumento de las desigualdades sociales y muchos residentes rurales sufrieron mucho.

Bogdan Zawadewicz: Cualquier proyecto de gran envergadura, como por ejemplo la realización simultánea de miles de procesos de privatización, conlleva costes sociales y económicos. Tanto en Polonia como en otros países de ECO, la privatización trajo consigo la profesionalización en la gestión de las entidades económicas y provocó una afluencia de capital externo. Un aspecto crucial es el impacto de estos procesos en la mejora del funcionamiento de las instituciones estatales y la construcción del Estado de derecho. En Ucrania, esto no tuvo éxito como en otros países de la región. Los cambios de propiedad no fueron de la mano de reformas institucionales y legales. En Polonia todo se llevó a cabo con miras a la integración con las estructuras occidentales (UE, OTAN). Como resultado, se estableció un poder judicial independiente, que incluye tribunales comerciales que funcionan relativamente bien y que regulan las relaciones civiles y legales entre empresarios. La mercantilización de los activos estatales estuvo acompañada de transformaciones legales e institucionales positivas, algo que no se puede decir de la experiencia de privatización de Ucrania. Actualmente, hay un fuerte énfasis en continuar los procesos de privatización en el país, pero, de manera realista, comenzarán después del final de la guerra. Por ahora, están ocurriendo a muy pequeña escala. En la ley de presupuesto del año en curso, el gobierno ha proyectado unos ingresos por privatización de unos 89 millones de euros, una cantidad relativamente baja. Para una privatización a gran escala será necesario capital externo, y su afluencia depende del fin de las hostilidades.

Michał Kujawski: Y aumentará proporcionalmente con la integración en las instituciones y normas europeas.

Bogdan Zawadewicz: Efectivamente.

Michał Kujawski: ¿Qué se debe privatizar y qué no?

Bogdan Zawadewicz: Hay controversia sobre este tema. Las instituciones financieras internacionales recomiendan privatizar las grandes empresas estatales, como las del sector químico o energético, pero también hay llamados a la desmonopolización o privatización del sector ferroviario. Sin embargo, las experiencias de Ucrania en tiempos de guerra sugieren que esto puede ser un desafío.

Michał Kujawski: Miremos al Reino Unido. Incluso aquellos que hace años apoyaron la privatización de los ferrocarriles creen ahora que fue una mala idea.

Bogdan Zawadewicz: Ucrania se ha comprometido a adoptar cambios en la ley de transporte ferroviario antes de finales de 2025, cuyo objetivo es desmonopolizar los ferrocarriles ucranianos (Ukrzaliznytsia). Esta entidad se dividirá en transportistas de mercancías, transportistas de pasajeros y un administrador de infraestructuras. Este gestor proporcionaría acceso a la infraestructura en condiciones competitivas. Sin embargo, no se debe esperar que esta acción se implemente dentro del plazo previsto, ya que Ucrania ha indicado repetidamente su incapacidad de perder el control sobre sectores clave en condiciones de guerra. Además, varias empresas estratégicamente importantes (incluida UA Railways) no pueden privatizarse por completo: al menos el 51% de las acciones deben seguir siendo de propiedad estatal. El gobierno ucraniano presenta soluciones de compromiso. La percepción de la elite ucraniana sobre el papel del Estado, particularmente en sectores relacionados con la seguridad, es completamente diferente a la de las elites occidentales. Por ejemplo, Ucrania considera que los sectores de energía y transporte son infraestructura crítica.

Michał Kujawski: ¿Cuál es la situación del sector energético?

Bogdan Zawadewicz: La magnitud de la destrucción en el sector energético es significativa. Una vez finalizadas las hostilidades, serán necesarias enormes inversiones. La única entidad capaz de satisfacer estas demandas será el Estado. El capital privado servirá como un socio que puede colaborar en áreas como las fuentes de energía renovables (FER). Las responsabilidades principales, como la construcción de nuevos bloques energéticos, centrales nucleares o instalaciones hidroeléctricas, recaerán en el Estado. El propio mercado energético podría depender de soluciones de libre mercado. Actualmente, los precios de la energía están fuertemente subsidiados por el gobierno ucraniano, que tendrá que cambiar en algún momento. Para atraer capital para inversiones en este sector, será necesario desregular los precios.

Michał Kujawski: La sociedad no aceptará esto con entusiasmo.

Bogdan Zawadewicz: La situación socioeconómica es difícil y se observa una tendencia visible al empobrecimiento creciente. Desde la perspectiva de las instituciones financieras, los proyectos de inversión deben ser financiables. Será necesario llegar a un punto en el que los subsidios y la ayuda financiera se reduzcan a un nivel que permita que las ganancias de las ventas de energía se conviertan en préstamos para servicios.

Michał Kujawski: Y aquí pasamos a la cuestión de la reconstrucción de Ucrania. ¿Cómo debería proceder?

Bogdan Zawadewicz: Personalmente no me gusta el término “reconstrucción”. Prefiero hablar de la modernización de Ucrania. Se estima que las cantidades presentadas en el dominio público a partir del informe “Evaluación rápida de daños y necesidades” del Banco Mundial ascienden a casi 500 mil millones de euros. El informe categoriza tres áreas: pérdidas financieras, destrucción y necesidades. Si nos centramos en la categoría de daños, resulta que alrededor del 80% de esta cantidad corresponde a territorios ocupados por Rusia o aquellos del lado ucraniano pero cerca de la línea del frente. En el futuro previsible no se realizarán inversiones en estas áreas. Esto pone de relieve lo inadecuado del término “reconstrucción” en relación con las necesidades de Ucrania. Lo que Ucrania necesita ahora es modernización.

Michał Kujawski: ¿Qué significa exactamente?

Bogdan Zawadewicz: Esto incluye la ampliación y modernización de las infraestructuras existentes, inversiones en el sector energético y la modernización y aumento de la eficiencia de empresas e instalaciones industriales. Esto permitirá que Ucrania se convierta en un Estado moderno con una economía competitiva. Cambia nuestra perspectiva y forma de pensar sobre la transformación de Ucrania. También podemos distinguir entre dos aspectos de la modernización: suave y dura.

Michał Kujawski: ¿Qué implican?

Bogdan Zawadewicz: La modernización dura implica el apoyo financiero a proyectos de inversión. La modernización suave se refiere a la asistencia técnica que mejora los recursos y la eficacia del Estado, mejorando la calidad del funcionamiento institucional. Para el sector privado, implica proporcionar una fuerza laboral bien capacitada y con altas competencias. A diferencia del término “reconstrucción”, el proceso de modernización se puede implementar hoy. Hablaremos de la reconstrucción tras el cese de las hostilidades y de la recuperación del control sobre los territorios ocupados por Rusia, lo que espero que suceda.

Michał Kujawski: Usted mencionó que el proceso de modernización se puede implementar hoy. ¿Se está realizando?

Bogdan Zawadewicz: La modernización jurídica e institucional está vinculada a la integración de Ucrania en la UE. Un instrumento importante que apoya este proceso es el llamado “Mecanismo para Ucrania”. Se trata de un instrumento financiero integrado de la UE con un presupuesto de hasta 50 000 millones de euros para los próximos cuatro años. Se basa en tres pilares. El primer pilar implica transferencias financieras directas al presupuesto central de Ucrania. El segundo pilar es el Marco de Inversión de Ucrania, que se refiere principalmente a instrumentos de garantía y préstamo. Su objetivo es estimular los procesos de inversión en la economía ucraniana. El tercer pilar es la Asistencia Técnica, que pertenece a la modernización suave que mencioné anteriormente. El “Mecanismo para Ucrania” incluye un mecanismo de condicionalidad: Ucrania tiene objetivos/hitos específicos que debe cumplir de acuerdo con el calendario de reformas propuesto en varias áreas. La UE realiza evaluaciones cada tres meses. Si el resultado es positivo, se libera el siguiente tramo de apoyo financiero. Hasta ahora, esto ha dado resultados relativamente buenos, y Ucrania implementó rápidamente las reformas a las que se había comprometido.

Michał Kujawski: Parece que la integración de Ucrania en la Unión Europea ya ha comenzado.

Bogdan Zawadewicz: Así es. Ucrania tiene el estatus de país candidato. La introducción de normas europeas en muchas áreas acerca a Ucrania a las comunidades europeas. Ucrania también recibe apoyo de otras instituciones internacionales, incluido el Fondo Monetario Internacional, cuya asistencia también está sujeta a numerosas condiciones. Todas estas actividades tienen como objetivo acelerar una modernización profunda y sostenible de Ucrania, permitiéndole integrarse y conectarse plenamente con las estructuras occidentales.